山西焦煤培训法律顾问提升履职能力

三是适用的范围越来越广，如在美国，由适用于联邦各行政机构逐步扩大到各州乃至司法机关、立法机关。

[4]就原初出处而言，这三个概念是风马牛不相及的，但它们在我看来共享着极丰富的空间结构感，只要进行简单的"创造性转换"，就可以非常直观地组织起我们在中国宪法问题上所具有的一些常识性认知，从而建构起本文副标题内所示的"中国宪政模式"。[5] 这里所说的"右脑"的宪法学，可参见劳伦斯?却伯的一个说明，"我所特有的用'右脑'思考法律材料的方法"，"运用可视的视觉材料来描述在美国宪法内看不见的物质"，参见（美）劳伦斯?却伯：《看不见的宪法》，田雷译，法律出版社2011年版，页143。

对于同时期反复强调"稳定"、"中国不能乱"、"反和平演变"的邓小平来说，大胆试是确有所指的，既非一窝蜂似的"大干快上"，也不是什么"参与权"。《邓小平文选》的最后一段话，也即南巡讲话的最后一段话，就最大程度地传达出邓小平的历史责任感：我们要在建设有中国特色的社会主义道路上继续前进。我们知道，邓小平的改革从一开始就未设定一个标准化的蓝图，我们常说邓小平是一个务实主义者，中国改革是"摸着石头过河"，所表达的就是这种开放式的改革路线图。因此，既然邓小平的南巡是向地方寻找中国改革的进一步动力，那么"大胆试"和"允许看"都是对政制差序格局内的（省级）地方所言的，换言之，在邓小平理论的体系内，它关系着中央与地方的纵向分权问题，而不是国家与社会的边界界定问题。争取在决议通过以后，党内、人民中间思想得到明确，认识得到一致，历史上重大问题的议论到此基本结束。

而在更为制度化和结构性的意义上，建国以来在军区设置上有别于地方行政建制的另一种犬牙交错，朱镕基主政时期对国家金融权力所进行的跨省区的重新配置。同时也应指出，我在论述时力求回到妇孺皆知的国情通识和可见于学界的一些中国论述，这是因为理论必须来自于实践，并回到实践，为实践所检验。城乡差异无法满足获益者的胃口，亦难以平抑乡村区域和农村居民的愤懑，征地拆迁纠纷频发即为例证。

公共产品的质量检验政府间合作成效，保障公民基本权益也就顺理成章。单个地方政府不是自行其是的独立王国，尤其在接壤地区存在诸多交集。信任或许是走向民主社会治理最重要的人文因素。如美国州际合作的典范田纳西流域管理局，就拒不执行环保部门制定的空气质量控制标准[6]，只能进入司法层面协调，司法体系是行政协调不成功的协调器和减压阀。

地方政府间伙伴关系治理，要有完善的法治环境和负责任的政府，要加强行政协议的违约监管和有效惩戒。城乡交界处或远郊地区的民众利益亦不能忽视，在保护弱势群体权益中实现利益均衡。

伙伴关系治理矢志于消除城乡差异。随着政治合作的不断成功，信任和信心便不断增强[18]，两岸不断达成共识和实现理念认同，合作前景日益广阔。回归区域层面，相邻地方本可互相倚靠，同饮一江水的同流域亦有合作便利，却由于法律不完善、宏观层面缺乏引导，区域间矛盾愈演愈烈，如黄河改道引发的苏鲁两省关于微山湖之争仍未平息。公正平等是硬道理，内源性增长才是可持续发展之路，重庆在构筑第四增长极方面的经验值得借鉴。

四、小结国家作为一个整体而存在，无论是城乡关系还是区域合作中，都应尊重弱势方权益以实现均衡发展。台湾地区的地方政府间合作趋势愈来愈多，南台湾有高高屏永续发展委员会，中台湾有中部六县市首长会报，地方政府伙伴关系覆盖全台。但部分职能重新融合与全面合作无关，是有益尝试却难以影响全局。伙伴关系治理从功能分区角度对城市与农村分类管理，改变当前城市管辖农村的不合理状态，协调国土问题中农村问题和区域发展不均衡[14]，让城市免于干涉农村事务而回归服务城区居民本位，引导农村摆脱束缚而专心为乡民服务，尊重乡村居民利益诉求和实现多方和平共处。

伙伴关系治理涵盖跨国合作和国内跨区域跨部门交流，尊重远郊区民意和减少区域发展的不均衡，契合城市化过程中的市区与乡村变动格局，促成地方政府间打破层级交流和整合资源以更好的服务民众。从美国经验来讲，立国之初的各州政府缺乏相互保证是联邦计划的一个重大缺点[9]。

在完善法治环境和开放禁令后，台北市与台北县（现新北市）冰释前嫌，于1995—1997年举行县市合作共同解决问题幕僚会议，成立工作小组联合治理淡水河。区域内部资源分配亦不平衡，省域内县市目标不一致，县域利益受到市制压抑，省管县的呼声愈来愈强烈。

第24条直辖市、县市、乡镇与其他直辖市、县市、乡镇合办之事业，经有关议会、乡镇代表会通过后，得设组织经营之，是尊重民意和消除歧异的体现，应进一步完善监督制度和制定纾缓策略。[13]授予社区自治权限并未威胁联邦的国统，倒是激发了基层动力和赢得了民众的赞誉政府间伙伴关系前提是地方政府定位明确，可在宪法层面界定中央与地方关系和明确地方定位，制定国土基本法划分城市和乡村功能分区，订立地方制度法以强化地方自治和营造合作氛围。增强民众的认同感和加强伙伴关系的合法性，凝聚地方合力和促进国家总体发展。当前优先发展城市的策略，让县域和乡村处于弱势而难以决定发展方向，矛盾在城市化过程中日益严重。伙伴关系治理则将公共服务外包予以延续，鼓励私营部门多元参与和实现利益均沾，尊重每个公民的不同需求，在平等协商基础上达成共识和提供优质服务。

地方目标和总体目标不可能完全一致，不放权反倒会遏制地方的积极性。伙伴关系治理倡导中央的归中央，地方的归地方，主张法律干预而非强权干涉。

民初制定系列自治法和组织法明确地方政府地位和明晰政府职能，可深入商榷研究和延续发展。实际上，政府与其他公益机构乃至私营企业有广阔的合作空间，山东省政府与中远集团、浙江省政府与中咨公司、昆明市政府与苏州大学、武汉市政府与西门子、延吉市政府与中国农科院都根据实际需要建立起合作伙伴关系。

伙伴关系治理在法治层面建构政府间顺畅沟通、平等合作的网络，是理论基础与具体实践的延伸，为有效协调区域矛盾创造条件。府际关系协调法律匮乏，即便在长三角区域的行政协议都未规定履行协议履行中的纠纷解决机制[1]，违约成本很低，行政协议形同虚设，地方政府间互相猜忌和彼此牵制，合作缺乏基本条件而先天不足。

理论缺失与实践缺位正是新理论的契机，可将地方政府置于平等地位，破除行政级别和促进跨地域交流，伙伴关系治理呼之欲出。以社会保障举例，人保部并不适合提供应由保险公司或基金会提供的服务，否则会降低服务质量和对公信力造成影响。培育多方合作共赢的共同增长点是正道，地方政府间伙伴关系治理的效用显而易见。随着政治合作的不断成功，信任和信心便不断增强[18]，两岸不断达成共识和实现理念认同，合作前景日益广阔。

公共部门从私营部门立场考量并征求民间意愿[17]，必须在恰当领域适当授权和果断退出，实现多元发展和共同治理，避免抽象公意被劫持，这才是共同协作之举、合作共赢之路。公共协商每个政府都处于行政生态环境中，在职责范围内独立行使职权，不断根据情势调整行政行为。

从美国发展历程来看，各州的联合经历了面对共同危机和派出代表讨论的过程，譬如制宪会议的使命是使联邦政府的宪法更为符合联邦的要求[5]，联邦宪法奠定了各州合作的基础，州以下地方政府地位平等，对本区域的选民负责而不受其他约束，地方政府合作秩序有条不紊。追溯地方自治源流，古代地方政府依附于中央政权而缺乏独立地位，地方自治进程始于清末预备立宪。

地方政府合作是国家繁荣的基础，但有地方违背契约却不受惩罚，行政环境呈现失序状态，地区间陷入难以协调的困境。剖析政府间未能建构伙伴关系的原因，不外乎中央干预少几许还是地方权限多一点，矫枉过正会导致地方政府和中央部委之间冲突不断，城乡隔阂日益加大。

广东国地税签署合作意见，是中央部委的垂直管理部门与地方政府联手协作。从理论研究来说，仅有对口支援、城市伙伴关系和国税地税整合的寥寥数篇文章。大陆并无明确地方地位和地方之间关系的法律，地方政府间争议难以排解，如海域划界缺乏制度规范和宏观引导，沿海省份纠纷不止（《南方都市报》2012年7月13日），海洋局束手无策，多方治理难觅踪影。伙伴关系治理可促进两岸关系协调，2011年底国务院批准《平潭综合实验区总体发展规划》，两岸共同规划、开发、经营、管理和受益推进平潭建设（《光明日报》2012年1月6日），为双方政府间合作提供了新的契机。

美国一半以上的州，将制宪权扩展到了地方社区，允许它们制定自己的地方自治宪章。实际上，城市与农村发展目标并不一致，大城市与中小城市也并不相同，但由于计划经济及户籍制度等原因，乡村利益被捆绑在城市利益之下，中小城市不得不依从大城市利益。

分属不同区域或不同部门的政府间关系陷入困境，难以按照法约尔跳板原理自行协商解决问题。地方政府间伙伴关系治理，要有完善的法治环境和负责任的政府，要加强行政协议的违约监管和有效惩戒。

摩纳哥、列支敦士登等微型国家的公共安全托付法国和瑞士提供服务，梵蒂冈的治安由瑞士卫队负。分配公平对区域内部合作至关重要，《地方制度法》第21条规定地方自治事项涉及跨直辖市、县市和乡镇区域时，由各地方协商办理。